El control del tráfico aéreo

Caso

LO ESENCIAL DEL CASO, INFORMACIÓN ADICIONAL, FUENTES Y GUÍA DE DISCUSIÓN

Lo esencial del caso

Muchos países han experimentado graves conflictos laborales con sus controladores aéreos. El más célebre fue el que iniciaron los controladores estadounidenses en 1981. Tras numerosos roces con el organismo federal encargado del transporte aéreo (la FAA), el 3 de agosto el sindicato de controladores (PATCO) declaró una huelga para exigir mayores salarios y mejores condiciones laborales, entre ellas una semana laboral de 32 horas. Como la huelga era ilegal, por tratarse de empleados del Gobierno Federal, el presidente Reagan les dio un ultimátum de 48 horas para reintegrarse al trabajo. Reagan despidió a los 11.345 controladores que ignoraron el ultimátum, lo que conllevó su imposibilidad de ocupar otros empleos federales hasta que fueron perdonados por el presidente Clinton en 1993. En un principio, la FAA hubo de reducir drásticamente el tráfico aeroportuario, pues sólo podía emplear a los pocos controladores que habían acudido a trabajar, a los controladores militares y a algunos otros empleados de menor formación. Tardó casi diez años en completar la renovación del a plantilla.

Se planteó una situación similar en España en 2010. Ya en 1999, el Gobierno había firmado un convenio colectivo que otorgaba a los controladores generosas condiciones de trabajo y un salario base de 170.000 euros por un máximo de 1.200 horas anuales. A este salario, se sumaba la retribución por horas extraordinarias, que se pagaban el triple y acabaron siendo un tercio del total. Según la empresa pública Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), el sueldo medio había sido entre 2008 y 2009 de unos 350.000 euros, el triple de un controlador británico y el doble de uno francés, alemán o italiano (véase Cuadro adjunto). Además, 713 controladores ganaban entre 360.000 y 540.000 euros. En contraste, un controlador militar español cobraba, en 2010, 23.500 euros anuales, 16 veces menos que un controlador civil.

Retribuciones y productividad aparente de los controladores aéreos en diversos países europeos

País

Retribución (ingresos por hora de trabajo, €)

Productividad (horas de vuelo por controlador)

España (AENA)

206

0,55

Austria (Austro Control)

126

0,96

Benelux-Alemania (MUAC)

125

1,86

Alemania (DFS)

121

0,91

Bélgica (Belgocontrol)

113

Media europea

0,74

Italia (ENAV)

Holanda (LVNL)

0,97

Suiza (Skygarde)

1,16

Reino Unido (NATS)

0,95

Irlanda (IAA)

0,94

R. Checa (ANS CR)

0,92

Fuente: AENA, reproducido en La Razón, 1 de agosto de 2010, p. 58.

Entre 2000 y 2007, sucesivos gobiernos habían invertido más de 9.000 millones de euros para renovar y ampliar los aeropuertos, principalmente los de Madrid y Barcelona, pero también, en menor medida, los de Málaga, Alicante, Baleares y Canarias. Sin embargo, estas inversiones se dieron de bruces con la caída de la demanda a raíz de la crisis que se desata en 2007. Al año siguiente, el tráfico en los aeropuertos españoles sufrió caídas superiores al 3%, tanto en pasajeros como en vuelos. Como consecuencia, AENA exhibió un déficit de 433 millones de euros cuya mayor parte (300 millones), se debían a Navegación Aérea y estaban causados mayormente por la baja productividad y los elevados sueldos de los controladores.

Tras varios desacuerdos con AENA, los controladores iniciaron en 2009 varias huelgas de celo, una práctica habitual en el sector, consistente en cumplir de forma estricta el reglamento, aprovechando sus ambigüedades para ralentizar las operaciones y provocar retrasos. Por ejemplo, como los reglamentos especifican los mínimos de separación entre aviones pero no los máximos, se carece de criterios para evaluar si un controlador emplea injustificadamente la seguridad como excusa para ralentizar el tráfico. Además, perjudicaron especialmente el tráfico en días clave como, por ejemplo, el de Año Nuevo, cuando 5 de los 18 controladores asignados al aeropuerto de Madrid no se presentaron a trabajar alegando encontrarse enfermos. Como consecuencia, el aeropuerto hubo de operar a la mitad de su capacidad, sufriendo notables retrasos.

La confrontación se intensificó tras promulgarse el Real Decreto 1516/2009 en octubre de 2009. Por ejemplo, en noviembre, también se negaron a realizar horas extraordinarias. Este Decreto configuraba una nueva fórmula de acceso a la profesión, basada en una licencia europea cuyas pruebas son homogéneas para todos los países de la UE. Reducía así los requisitos de acceso a la profesión, privatizaba su formación y daba entrada a controladores europeos. Todo ello restaba poder a los controladores nacionales, pues éstos habían contado tradicionalmente con gran autonomía para distribuir y gestionar el trabajo; y, según informaciones de prensa, incluso frenaban la contratación de nuevos controladores e influían en su selección.

Para solucionar el conflicto y reorganizar el sector, el 5 de febrero de 2010 el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto-Ley 1/2010, por el que el Ministerio de Fomento asumía a través de AENA la organización del sector. El principal objetivo era regular el tránsito aéreo modificando el convenio colectivo para reducir el sueldo promedio a 200.000 euros anuales, flexibilizar el trabajo y reasignar a AENA la organización del trabajo. Además, aumentaba la jornada laboral de 1.200 a 1.750 horas, eliminando así gran parte de las horas extra. También introducía la jubilación a los 57 años y eliminaba la prejubilación a los 55 cobrando todo el salario base. Además, anunció su propósito de sustituir en 12 aeropuertos a los controladores por un sistema automatizado de de información de vuelo (AFIS) que era un 70% más barato.

Las medidas fueron rechazadas por el sindicato de controladores (USCA), quien el 5 de marzo de 2010, presentó una demanda ante la Audiencia Nacional. A su juicio, las medidas sólo pretendían aumentar la jornada laboral y reducir costes. Se quejaban de que estaban siendo expropiados después de haber realizado cuantiosas inversiones en capital humano. Sin embargo, el Decreto fue refrendado en abril por las Cortes y su legalidad confirmada en mayo por la Audiencia Nacional.
La tensión entre los controladores y el Gobierno aumentó en los meses siguientes, centrándose en la discrepancia en cómo computar las horas trabajadas y, como consecuencia, evaluar si se respetaba o no el límite de 1.670 horas anuales que había definido el Real Decreto 1001/2010. Para aclarar y dar mayor fuerza legal a su posición, el Consejo de Ministros del 3 de diciembre de 2010 decidió que dentro del máximo de 1.670 horas de trabajo que fijaba la Ley 9/2010 no se contabilizaran “los permisos sindicales, las imaginarias, las licencias y ausencias por incapacidad laboral, así como las reducciones de jornada”. Esta decisión fue comunicada a los controladores el 3 de diciembre de 2010. Como respuesta, el 70% de ellos abandonó sus puestos de trabajo, alegando incapacidad física, en su mayoría con episodios de indisposición y mareos, lo que paralizó el tráfico aéreo. Todo esto ocurría justo antes del puente de la Constitución. En las primeras tres horas de huelga, ya habían sido cancelados 215 vuelos y se veían afectados 250.000 viajeros.

Visto que los controladores se negaban a reincorporarse y que 634.644 pasajeros tenían vuelos programados para el día siguiente, el Gobierno militarizó el control aéreo mediante el Real Decreto 1611/2010 que entró en vigor a las 21:30 horas del 3 de diciembre, lo que implicaba que un controlador que no volviese a su puesto de trabajo podría ser castigado con penas de prisión de entre 8 y 15 años. Además sus bienes eran susceptibles de incautación para el pago de indemnizaciones. Aunque los controladores empezaron a reincorporarse, la mayoría se negó a trabajar hasta que, al día siguiente, el Gobierno declaró el estado de alarma, de modo que los controladores pasaron a ser personal militar, siéndoles entonces aplicable el régimen penal y disciplinario de las Fuerzas Armadas. Sólo entonces empezaron a trabajar y se reabrió progresivamente el tráfico aéreo.

El coste del conflicto se estimaba en 400 millones de euros, sin contar la pérdida de reputación del país. En un principio, se enfatizó la necesidad de atribuir responsabilidades y establecer sanciones. Fomento aseguraba que a los controladores “no les podía salir gratis”, pero desde un principio existió confusión sobre qué sanciones eran aplicables o si realmente se querían aplicar, y a quiénes. En principio, las penas por sedición de acuerdo con la Ley Penal y Procesal de Navegación aérea (Ley 209/1964) podían ir de tres a ocho años, pero Fomento indicó que éstas se aplicarían sólo a los dirigentes mientras que los controladores de a pie recibirían un trato favorable si probaban haber sido coaccionados para abandonar su puesto de trabajo, pero dando a entender que no lo serían en ningún caso si no reincidían en su conducta.

Inmediatamente, AENA abrió 442 expedientes a los controladores y la Fiscalía denunció por sedición, un delito punible con hasta ocho años de cárcel, a varios de los controladores incluyendo unos 175 en Madrid y 44 en Barcelona. Muchas organizaciones sociales, como asociaciones de hoteleros y de organizaciones de consumidores, empezaron a denunciar y litigar contra los controladores y su sindicato. Asimismo, diversas firmas de abogados lanzaron campañas para canalizar las demandas por daños y perjuicios de los viajeros afectados. En abril de 2011 un Juzgado de Madrid admitió como acusación a unos 5.000 afectados, que reclamaban indemnizaciones por valor de más de diez millones de euros. En mayo, AENA resolvió los expedientes de la zona de Santiago. Como consecuencia, dio traslado de cuatro expedientes a la Fiscalía, despidió a un controlador, trasladó a otros dos y suspendió a 22 de empleo y el sueldo por períodos de entre 5 y 86 días.

Entretanto, AENA y USCA intentaban pactar el segundo convenio colectivo del sector. Ante la falta de acuerdo, en febrero de 2011 recurrieron al arbitraje, encargando al antiguo Ministro de Trabajo, Manuel Pimentel, asesorado por sendos abogados representantes de AENA y USCA que redactase un laudo de obligado cumplimiento. Cuando publicó el laudo el 28 de febrero de 2011, el árbitro indicó que había preferido acercar las partes y reducir el ámbito de su decisión al mínimo indispensable. El laudo no introducía cambios significativos respeto al acuerdo que habían alcanzado en agosto de 2010. El sueldo medio se mantenía en unos 200.000 euros al año, lo que hacía que los controladores españoles siguieran siendo con mucho los mejor pagados de Europa; podían añadir 40 horas para formación donde era necesario en 2011, horas que se reducían a 25 en 2012 y a 20 en 2013; y, si bien las horas extra seguirían siendo 80 al año y la jornada laboral se mantenía en las 1.670 horas establecidas por AENA, ésta se reducía a 1.595 a partir de 2013. Finalmente, se creaba la “reserva activa” para los controladores no operativos que cobrarían un 75% del salario.

En abril de 2011, la prensa informaba de que la productividad de los controladores había aumentado un 30%, el salario medio había caído 135.000 euros y las pérdidas de AENA habían disminuido un 55% respecto al año anterior, todo ello a la vez que se había recortado la tarifa de ruta que pagan las aerolíneas en un 7,5%.

Información adicional

Formación

Antes de 2010, la formación de un controlador aéreo requería superar numerosas pruebas y cursos. Aquellos que las superaban tardaban en todo el proceso unos 3 ó 4 años. Para presentarse se exigía haber obtenido una diplomatura universitaria y demostrar un determinado nivel de inglés. Una vez superado un examen psicotécnico, otro escrito (que, entre otros temas, trataba asignaturas básicas no especificas de control) y una entrevista personal, se accedía a 18 meses de formación en las escuelas de Servicios y Estudios para la Navegación Aérea y la Seguridad Aeronáutica (SENASA), empresa pública adscrita al Ministerio de Fomento. Durante estos 18 meses, el candidato a controlador disfrutaba una beca de entre 300 y 500 euros pagada por AENA. A los que superaban este período se le ofrecía un contrato de trabajo para realizar prácticas y obtener la llamada Habilitación Local en un centro de control o en una de las 48 torres de los aeropuertos españoles. Una vez allí, debía superar un cuso de preparación adaptado al entorno de trabajo, tras el cual obtenía la Licencia de Controlador de Tránsito Aéreo y la primera Habilitación Local, un proceso que duraba entre tres y seis meses. Las prácticas para la Habilitación Local se hacían bajo la supervisión de un controlador, que es quien tenía que aprobar en última instancia las nuevas incorporaciones. Además, una vez acabada la formación, los controladores jefes de equipo organizaban el trabajo. Esta habilitación local responde a la necesidad de conocer las particularidades del área o aeropuerto concreto, las cuales hacen que en los puestos complejos, como son los de grandes aeropuertos, sea imposible sustituir a los controladores por otros igualmente cualificados pero que carezcan de ese conocimiento local.

En resumen, el proceso total de unos tres o cuatro años consistía en un examen, un curso general durante 18 meses y unas prácticas para la Habilitación Local que duraban hasta seis meses. Los exámenes para acceder a la formación constituían el filtro principal. Dada la importancia de los exámenes, varias escuelas privadas ofrecían cursos de preparación. Estas cuantiosas inversiones en formación indicaban también una importante diferencia entre los controladores civiles y militares.
Las convocatorias de AENA solían ser anuales, abriéndose unas 150 plazas a las que se presentaban unos 15.000 candidatos. En la celebrada en 2006, se presentaron unos 8.000 candidatos y se contrataron 120 personas. La plantilla de controladores aumentó constantemente durante los últimos 20 años: de 963 controladores en 1985, se pasó a 1.355 en 1996, y a 2.007 en 2004, alcanzando la cifra de 2.400 en 2010.

Reacciones y reorganización del sector

En su respuesta al rechazo de USCA del Real Decreto-Ley 1/2010, AENA desmentía las alegaciones de que la jornada laboral hubiera aumentado, puesto que antes un tercio de las horas totales anuales eran consideradas horas extra. Otras informaciones apuntaban a prácticas extrañas, por ejemplo, al iniciarse el conflicto, la Asociación Española de Usuarios, Empresarios y Profesionales del Transporte Aéreo (ASETRA) denunciaba que era el sindicato de controladores quien realmente controlaba el número de los que entraban en contratación, incluyendo la formación y selección. Asimismo, la prensa informaba que en el pasado se había contratado poco porque a los controladores les interesaba hacer horas extra. En cuanto al futuro, el presidente de AENA aseguraba en abril de 2010 que no habría carencia de personal, dado que la liberalización del mercado facilitaba la formación de controladores y que esperaba incorporar 100 nuevos controladores durante 2010.

Además, en junio de 2010, SENASA anunciaba la convocatoria de 300 plazas hasta el 2012. En lugar de pasar unas pruebas y ser becados por AENA, los aspirantes habrían de pagar por su formación un mínimo de 45.000 euros a SENASA y sin que aprobar el curso garantizase un puesto de trabajo en AENA. La nueva formación se realizaría íntegramente en inglés y tendría diferentes módulos según el tipo de puesto a desempeñar: se empezaría con un curso básico común de 6 semanas y se continuaría con 16 ó 22 semanas para puestos de torre o ruta, respectivamente.

En estas mismas fechas, AENA informaba que había indicios de que estaba en marcha una nueva huelga de celo ya que se habían deteriorado los índices de puntualidad en los principales aeropuertos al dejar en espera muchas aeronaves antes de autorizar su aterrizaje. Además, muchos controladores alegaban motivos dudosos para darse de baja por enfermedad. Los controladores replicaron que el problema era de AENA, que había programado mal la actividad de su plantilla, y que ésta era escasa tras la jubilación forzosa de los controladores mayores de 56 años.

El 18 de junio de 2010, USCA eligió un nuevo presidente, quien negó que existiera dicha huelga de celo y afirmó tener como principal objetivo la negociación del convenio con AENA. Las elecciones, inicialmente programadas para septiembre, fecha en que se jubilaba su antiguo presidente, se adelantaron por el descontento de parte de los controladores sobre la forma en que se venía administrando USCA y, más importante aún, sobre la forma en que se llevaban a cabo las negociaciones con AENA. Por primera vez, concurrieron varias candidaturas para su elección. Poco más tarde, en medio de la temporada alta de verano, empezaron a darse de baja muchos de ellos en los mismos aeropuertos, sobre todo aquellos en que dominaban representantes cercanos al antiguo presidente, como el de Barcelona, y de forma tal que no se pudieran encontrar sustitutos, lo que no sólo generó retrasos sino situaciones de falta de servicio.

Fuentes

“Escandalosa huelga de celo de los controladores “, El Mundo, 2 de enero, 2010; Bel, G., 2002, “Aeropuertos: El diagnóstico”, El País, 20 de febrero; “Fomento afirma que el nuevo Barajas tuvo un sobrecoste de 2.000 millones”, Cinco Días, 23 de marzo, 2006; Steve, E., 2006, “An old lesson still holds for unions”, The Boston Globe, 31 de julio; Ruiz del Árbol, A., 2009, “El tráfico en los aeropuertos españoles cae por primera vez desde el 11-S”, Cinco Días, 15 de enero; Recuero, M., 2010, “Fomento quiere suprimir los controladores en 12 aeropuertos”, El Mundo, 12 de enero; Lafraya, C., 2010, “El sueldo de un controlador aéreo puede llegar a los 900.000 al año”, La Vanguardia, 18 de enero; Recuero, M., 2010, “Fomento quita el poder a los controladores por decreto”, El Mundo, 5 de febrero; Ruiz del Árbol, A. y B. Guerrero, 2010, “AENA delega en Aviación Civil la salida a la guerra del control aéreo”, Cinco Días, 4 de febrero; Arruñada, B., 2010, “Negociación salarial, desempleo y ‘self-service’”, Cinco Días, 1 de abril; Marimón, A., 2010, “Controladores aéreos: el pulso entre las partes se enquista”, Expansión, 14 de abril; Ruiz del Árbol, A., 2010, “Este año se incorporarán 100 nuevos controladores”, Cinco Días, 16 de abril; USCA, 2010, “AENA insiste en su nula disposición a negociar”, Nota informativa USCA, 20 abril; Ruiz del Árbol, A., 2010, “Los controladores alertan de retrasos en Barajas tras la final de la Champions”, Cinco Días, 7 de mayo; Otero, L., 2010, “Fomento cobrará a 300 controladores su formación”, El País, 2 de junio; Ruiz del Árbol, A., 2010, “Los retrasos disparan el gasto de crudo de las aerolíneas”, Cinco Días, 16 de junio; Otero, L., 2010, “Los controladores eligen nuevo presidente”, El País, 19 de junio; Capella, F., varios artículos, Libertad Digital, 3, 6, 9 y 12 de agosto de 2010; Del Árbol, A.R., Noriega, J., Guerrero, B. y L. Salces, 2010, “Zapatero firma la orden para militarizar el control aéreo”, 3 de diciembre; Mars, A. y A. Romero, 2010, “Defensa asume el control del tráfico aéreo en España para frenar el caos”, El País, 3 de diciembre; “El sindicato de controladores confirma que han vuelto al trabajo”, La Razón, 4 de diciembre de 2010; Sampedro, L., 2010, “‘La Guardia Civil ha aparecido con la pistola en la mano y nos ha obligado a trabajar’”, El Mundo, 4 de diciembre; Sampedro, L., 2010, “Los controladores: ‘No somos reponedores de Pryca’”, El Mundo, 4 de diciembre; Sánchez Vicente, T., 2010, “El Gobierno decreta el estado de alarma a causa de la huelga de controladores aéreos”, ABC, 4 de diciembre; Capella, F., 2010, “Controlar a los controladores”, Expansión¸ 5 de diciembre; García, J., 2010, “Los controladores de base recibirán un trato favorable si prueban coacciones”, ABC, 6 de diciembre; Marimón, A. y Serraller, M., 2010, “El Gobierno pide daños y prejuicios al sindicato de los controladores”, Expansión, 6 de diciembre; varios artículos, Libertad Digital, 3 a 7 de diciembre de 2010; “La Fiscalía de Barcelona denuncia a 44 controladores de Gavá por la huelga”, ABC, 24 de febrero, 2011; Ministerio de Trabajo e Inmigración, “Resolución de 7 de marzo de 2011, de la Dirección General de Trabajo, por la que se registra y publica el laudo arbitral por el que se establece el II Convenio colectivo profesional de los controladores de tránsito aéreo en la Entidad Pública Empresarial Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea”, Boletín Oficial del Estado, 9 de marzo de 2011, núm. 58, sección III, pp. 26716-26859; “El laudo arbitral reduce la jornada laboral y el sueldo de los controladores”, El País, 28 de febrero de 2011; “Los controladores mantienen todos sus privilegios”, Libertad Digital, 1 de marzo de 2011; Durán López, F., 2011, “Controladores: ¿el laudo de la concordia?”, Cinco Días, 3 de marzo; “Admiten como acusación a 5.000 afectados por la huelga de controladores”, El Mundo, 6 de abril de 2011; “AENA despide a un controlador de Santiago y traslada a otros dos por el conflicto en diciembre”, El Confidencial, 26 de mayo, 2011.

Guía de discusión

El control del tráfico aéreo muestra el carácter específico que pueden alcanzar los activos físicos respecto a los trabajadores necesarios para utilizarlos, así como, el capital humano de esos trabajadores. En esta línea, el caso español plantea muchas cuestiones, como, por ejemplo:

¿Qué activos de AENA y de los controladores están sujetos a expropiación en este caso? ¿Existen cuasi-rentas? ¿Tendría sentido que AENA fuese controlado por las aerolíneas?
¿Cómo cambian las posibilidades de expropiación con la evolución del entorno institucional?
¿Y con la tecnología? ¿Por qué representan un papel tan importante las huelgas de celo? ¿Cómo apoya la comprensión del asunto el caso estadounidense?
¿Es real la expropiación de los controladores? ¿Puede haber diferencias entre los controladores antiguos y los más recientes; en especial, entre los que hayan entrado en la profesión antes o después del convenio de 1999? ¿Disfrutan ambos de cuasi-rentas?
¿Qué cabe deducir al comparar los sueldos de los controladores civiles con los militares? ¿Dónde se tenderá a emplear más maquinaria y capital físico, en las tareas de control aéreo civil o militar?
¿Por qué van a la huelga justo antes del puente de la Constitución? ¿Es más costosa para el país una huelga durante la semana o durante el fin de semana? ¿Es más o menos eficaz para los controladores?
¿Qué consecuencias entraña quién carga con el coste de la huelga?
¿Cómo difiere el tratamiento posterior a la huelga ilegal de los controladores estadounidenses y españoles? ¿Qué nos dice acerca de la capacidad de ambas sociedades para responsabilizar a sus ciudadanos? ¿Cuáles podrían ser las raíces históricas de esta diferencia?
Como idea general, ¿quién debería “controlar a los controladores”? ¿Cómo se debería organizar la actividad para evitar de raíz estos problemas que, en mayor o menor grado, parecen estar presentes en todos los países?
Investiga la evolución del sector con posterioridad a los hechos referidos en el caso. Averigua, en especial, cuáles han sido las sanciones que han acabado asumiendo efectivamente los controladores implicados y sus líderes, no sólo como consecuencia de los expedientes de AENA sino de su previsible litigación y renegociación.

Análisis

(1) ¿Qué activos de AENA y de los controladores están sujetos a expropiación en este caso? (Entendiendo el término “expropiación” en sentido económico, no jurídico). ¿Existen cuasi-rentas? ¿Tendría sentido que AENA fuese controlado por las aerolíneas?

Los activos específicos de AENA son los aeropuertos (esto es, la infraestructura), cuya utilización requiere el trabajo de los controladores. Su valor aumentó con el incremento de la demanda de tráfico aéreo. Como consecuencia del aumento de demanda, AENA decidió realizar nuevas inversiones en la infraestructura aeroportuaria.

La expropiación puede producirse mediante las huelgas (ya sean tradicionales o de celo) de los controladores, o simplemente con un uso deficiente de las instalaciones. Por ejemplo, son los controladores quienes determinan la fluidez del tráfico, la capacidad utilizada y la necesidad de personal. Pueden reducir la carga de trabajo individual repartiéndola entre más trabajadores, afectando así la productividad por trabajador. Además, pueden utilizar la seguridad como excusa para justificar ante la opinión pública la necesidad de servicios y horas extra.

La expropiación la facilita el hecho que los usuarios de los aeropuertos y aviones no entran en contacto con los controladores. Por ello, les resulta difícil saber quién es responsable de los retrasos en los vuelos, y tienden a echar la culpa a las aerolíneas y, en menor medida, a AENA. Los controladores permanecen invisibles a los usuarios, lo que fortalece su posición al negociar sus salarios, especialmente cuando lo hacen con interlocutores políticos como AENA. Ciertamente, las aerolíneas conocen la realidad, pero el daño que les producen esos salarios más elevados queda limitado por el hecho de que afectan por igual a todas ellas. En esa medida, sólo afecta a su competitividad respecto a otros medios de transporte, como el AVE.

Los controladores también están sujetos a la posibilidad de que sea expropiado su capital humano (esto es, el valor de su formación como controlador aéreo). Por ejemplo, un controlador se siente expropiado cuando le reducen la remuneración, le cambian las reglas o se eliminan barreras de entrada para trabajar como controlador.

Existen cuasi-rentas por las dos partes. Las cuasi-rentas expropiables de AENA aumentaron al hacerlo la demanda de tráfico aéreo. El convenio de 1999 (firmado en año preelectoral) parece una consecuencia directa de ello. Las cuasi-rentas vuelven a aumentar al invertir AENA para renovar y ampliar la red de aeropuertos. La posterior caída de la demanda vino a reducir su cuantía.
Dados lo elevado de los salarios, parece probable que en su mayor parte constituyeran rentas. No obstante, un aspirante a controlador debía (sobre todo en los últimos años) invertir en exámenes y formación para capturar las rentas que se percibían en esos puestos. Si esta competencia fuese perfecta, las rentas se disiparían por completo (esto es, el candidato habría de gastar recursos en una cuantía equivalente al valor actual de dichas rentas). Sin embargo, no parece que ese fuera el caso, pues en la selección pesaban factores aleatorios (como en todo examen) y de “influencia” (sobre todo, al parecer, en las últimas fases del proceso de selección). Pero sí es cierto que una parte de las cuasi-rentas de los controladores más jóvenes obedece a que, para entrar, han tenido que invertir mucho más de lo que sería necesario para su formación. Durante años, los controladores en activo consiguieron elevar sus salarios, percibiendo así rentas, lo que hizo sus empleos muy atractivos. Como consecuencia, los nuevos controladores habían de competir intensamente entre sí, preparándose en exceso durante años, repitiendo exámenes de entrada. Por ejemplo, muchos de ellos son ingenieros, carrera que no es en absoluto necesaria para desempeñar su función. Todas estas características y actividades disipan una parte de las rentas y las transforman en cuasi-rentas. (Hemos de recordar la diferencia entre ambas: retribución de un recurso en exceso de la que obtendría en su mejor empleo alternativo, ya sea a entrada o la salida, respectivamente, de la actividad en cuestión).

En un sistema de esta índole, con rentas importantes, se activan incentivos para la autoselección y el cumplimiento. Primero, frente a los significativos requisitos para un potencial puesto de controlador, los candidatos revelan automáticamente información muchas veces oculta. En concreto, su disposición a invertir para ganar en el futuro. Atraerá, pues, individuos con una baja tasa de descuento. Pero también a candidatos cuyas familias pueden financiar su apuesta, así como a los que pueden estimar mejor los riesgos: no es extraño encontrar un alto porcentaje de parientes. Segundo, las cuasi-rentas estimulan a cumplir por miedo a perderlas. Con todo, no parece que fueran necesarios unos salarios tan altos para generar ambos tipos de incentivos. Además, la práctica de las huelgas de celo arroja dudas sobre el cumplimiento al menos en esa dimensión colectiva y oculta.

Preguntas marginales: ¿Qué costes encierra el exceso de cualificación una vez que se está desempeñando el trabajo? ¿Cuál será el nivel de satisfacción del trabajador? ¿Cómo se verán afectados diversos atributos de su productividad?

Por último, en este apartado, observemos que las aerolíneas son percibidas como responsables, no sólo de los retrasos sino también de los costes, pues AENA los traslada a las aerolíneas y éstos a los usuarios. Por ello, podría tener sentido que ejercieran un mayor control sobre AENA.

(2) ¿Cómo cambian las posibilidades de expropiación con la evolución del entorno institucional?

La nueva normativa alteró la distribución del poder dentro del sector. El antiguo convenio otorgaba a los controladores un poder casi absoluto para organizar la actividad aérea. Sin embargo, no cargaban con todas las consecuencias. Esta situación hacía que la expropiación de AENA resultase más fácil, mientras que la nueva ley protegía algo más sus activos específicos.

Siguen siendo favorables para los controladores las situaciones estratégicas en las cuales utilizan usuarios o eventos estratégicos para expropiar a AENA. Como ejemplos, nótense en el texto el uso del Año Nuevo. Además, USCA anunciaba colapsos inminentes con ocasión de acontecimientos de mucha demanda para llamar la atención sobre la supuesta mala gestión del personal por parte de AENA. Por ejemplo, en mayo de 2010, USCA pronosticó retrasos de más de 10 horas para cuando, unas semanas más tarde, se celebrase la final de la Liga de Campeones de fútbol en Madrid, retrasos que estarían causados por el escaso número de controladores designado por AENA. Según USCA, sólo podrían despegar 30 aviones por hora, cuando se preveían 350 despegues. AENA señaló que se trataba de un caso muy especial, que iba a requerir recursos adicionales.

(3) ¿Cómo cambian las posibilidades de expropiación al hacerlo la tecnología? ¿Por qué representan un papel tan importante en este sector las huelgas de celo? ¿Cómo apoya la comprensión del asunto el caso estadounidense?

El progreso de la tecnología (por ejemplo los sistemas como AFIS) reduce la especificidad de los activos de AENA respecto a los controladores, pues hace innecesario emplearlos en pequeños aeropuertos. Sin embargo, en contra de la nueva normativa y el posible uso de AFIS, los controladores invocaban su inversión en formación y la mayor eficacia y seguridad que ofrece el control humano respecto a AFIS. En su opinión, AFIS es sólo un sistema de información, y no ofrece un control tan seguro y completo. Por ejemplo, AFIS puede informar sobre el tiempo de separación entre aeronaves que estén volando simultáneamente, pero no puede proporcionar instrucciones para lograr la separación ni puede responsabilizarse de ella.

Como pone de relieve la presencia de conflictos similares en otros países, como Estados Unidos, la importancia de la seguridad facilita las huelgas de celo. Por un lado, el usuario final demanda seguridad. Por otro lado, a un observador externo como sería, por ejemplo, un juez, le resulta mucho más difícil verificar si el rigor ejercido por un controlador está o no justificado que si, por ejemplo, se ha presentado o no a trabajar.

(4) ¿Es real la expropiación de los controladores? ¿Puede haber diferencias entre los controladores antiguos y los más recientes; en especial, entre los que hayan entrado en la profesión antes o después del convenio de 1999? ¿Disfrutan ambos de cuasi-rentas?

La expropiación es real en los límites del convenio de 1999: los controladores eran una excepción. Tras invertir y conseguir entrar en el sector, aplicando la normativa en vigor, tenían asegurada una protección total. Al cambiar las reglas, esta protección desapareció.

De aquí se deriva la diferencia entre los antiguos y nuevos controladores. Los controladores más antiguos es probable que disfrutasen rentas puras ya que no debieron dedicar tantos recursos a entrar. Por el contrario, los nuevos entraron ya tras incurrir en grandes costes porque, una vez se eleva tanto la retribución, se intensifica la competencia a la entrada y en esa competencia se disipan buena parte de las rentas. Sólo quedan rentas en la medida en que la competencia a la entrada sea imperfecta (por ejemplo la corrupción reduce la disipación igual que si se asignasen las plazas por sorteo). Obviamente, el coste social reside en esa disipación, en la cual muchas de las rentas se destruyen en la pelea por conseguirlas.

(5) ¿Qué cabe deducir al comparar los sueldos de los controladores civiles con los militares? ¿Dónde se tenderá a emplear más maquinaria y capital físico, en las tareas de control aéreo civil o militar?
Suponiendo que ambas categorías de controladores sean igual de competentes y que sus servicios sean equivalentes, la diferencia entre los salarios de las dos categorías proporciona una estimación de las cuasi-rentas percibidas por los controladores civiles.

Ciertamente, los controladores civiles afirman que su trabajo es mucho más complejo que el de los controladores militares. Alegan que los militares están preparados para dirigir el tráfico hacia un cierto objetivo de ataque, mientras que ellos deben organizar el tráfico para evitar demoras o accidentes. Consideraban que los controladores militares obtenían sus empleos de una forma más fácil y que su formación carecía del mismo grado de especificidad que la de un controlador civil. En particular, señalaban que no todos dominaban el inglés, que es un requisito imprescindible para los controladores civiles; que se formaban en menos tiempo; y que su experiencia de trabajo era reducida.

Sin embargo, informaciones de prensa apuntan que los dos trabajos son equivalentes. Por ejemplo, en 2001, los controladores militares que llevaban a cabo operaciones en aeropuertos civiles españoles pidieron convalidar sus licencias con las civiles. No era el primer caso de este tipo, y los controladores civiles también se quejaron de que en España los dos trabajos son notablemente diferentes. Ciertamente, los requisitos para ser controlador civil son superiores: una diplomatura universitaria, conocimiento de un nivel alto de inglés (para el acceso reciente, pero al parecer no cumplen este requisito todos los controladores civiles actuales), y haber superado los exámenes y el curso organizado por AENA. En cambio, los controladores militares reciben menos formación, tanto teórica como práctica, ya que el control militar requiere menos comunicación en inglés y la complejidad del tráfico militar es inferior en cuanto a la densidad de las aeronaves y el tamaño de los aeropuertos.

Por último, procede observar que, con salarios inflados artificialmente, es rentable a escala individual de cada empresa sustituir trabajo (capital humano) por capital físico (maquinaria) incuso si es ineficiente a escala social y acaba generando altas cifras de desempleo, como sucede en España. No deja de ser revelador que en España muchas actividades intensivas en trabajo, como la venta de gasolina o la expedición de dinero en los bancos, se presten en régimen de autoservicio en mayor medida, aparentemente, que en países más desarrollados, como los Estados Unidos.

(6) ¿Por qué van a la huelga justo antes del puente de la Constitución? ¿Es más costosa para el país una huelga durante la semana o durante el fin de semana? ¿Es más o menos eficaz para los controladores?

Convocar la huelga antes del puente de la Constitución afectó a muchos más pasajeros que en otras fechas. En este sentido se puede afirmar que el resultado fue óptimo. Sin embargo, puede suponer un problema de imagen para los controladores dentro de la sociedad española. Al afectar a un gran número de viajeros antes de sus vacaciones pusieron a la opinión pública en contra, lo que posibilito al Gobierno actuar de forma más enérgica. Es probable que con menos pasajeros afectados no se hubiera declarado el estado de alarma. Si la huelga hubiera ocurrido durante unos días laborales, entre los afectados hubiera habido más directivos y profesionales. En este caso, el coste para la economía española podría quizá haber sido mayor, pero lo más probable es que la presión social en contra de los controladores hubiera sido menor. Estos elementos podrían determinar que el Gobierno hubiera estado más dispuesto negociar con los controladores.

(7) ¿Qué consecuencias entraña quién carga con el coste de la huelga?

Los perjuicios de la huelga fueron notables y la opinión dominante era que los responsables eran los mismos controladores, más que el Gobierno.

Tres categorías de ciudadanos podrían acabar asumiendo el coste de la huelga: los usuarios, los contribuyentes o los controladores. Por un lado, los usuarios se vieron prejuiciados directamente durante la huelga y, si acaba pagando AENA, también acabarán pagando mayores tasas aeroportuarias. Por otro lado, los contribuyentes pueden tener que hacerse cargo de las pérdidas de AENA y, si ésta se privatiza, de su menor valor. Además, sufren al empeorar la reputación del país y aumentar el riesgo de insolvencia. En el largo plazo, si son los usuarios y los contribuyentes quienes cargan con el coste de la huelga, se incentiva a otros grupos sociales a actuar de forma similar en otros sectores de le economía, lo que entraña costes adicionales. Por todo ello, parece más razonable asignar el coste a los controladores, lo que proporcionaría incentivos a cumplir la ley, no sólo a ellos sino a todos los ciudadanos en similares condiciones.

Por desgracia, los mecanismos de responsabilización no siempre funcionan eficazmente. Una novedad del caso fue la aparición en España de la responsabilidad civil como mecanismo de posible responsabilización en un conflicto laboral. Por ejemplo, varias organizaciones de consumidores y asociaciones de hoteleros, además de muchos usuarios, demandaron a los controladores. Estas demandas reclamaban responsabilidad al Estado si los controladores no podían pagar los daños ocasionados. En abril de 2011, un Juzgado de Madrid admitió como acusación a unos 5.000 afectados en una demanda cuyas indemnizaciones podrían alcanzar más de diez millones de euros.

(8) ¿Contrasta el tratamiento de los controladores estadounidenses y españoles tras declararse en huelga ilegal? ¿Tal vez nos dice algo acerca de la capacidad de ambas sociedades para responsabilizar a sus ciudadanos? ¿En qué ideas teológicas cabe buscar sus raíces? ¿Es causal que los Estados Unidos sean a menudo considerados una sociedad calvinista y España una sociedad, al menos culturalmente, católica?

En la primera fase tras declararse en huelga ilegal los controladores estadounidenses y españoles reaccionaron en un modo similar: ignoran el ultimátum recibido. Las diferencias aparecen en lo que siguió, dado que los dos gobiernos optaron por sanciones muy diferentes. Los controladores estadounidenses que habían abandonado sus puestos fueron despedidos, mientras que los españoles pudieron reintegrarse a ellos.

Ambas medidas podrían tener una de sus raíces en los diferentes modos de responsabilizar a los ciudadanos y los diversos enfoques culturales dominantes en cada una de ambas sociedades. La decisión de Reagan encaja más dentro de un marco de origen calvinista, en el que no se confina en la redención del individuo, sino que éste ha de responder de sus actos, lo que probablemente desincentiva que conductas similares. En cambio, el Gobierno español fue mucho más condescendiente, lo que encaja en la tradición cultural católica, que pretende corregir y reintegrar a quienes se comportan mal, tras imponerles una penitencia más o menos gravosa.

(9) Como idea general, ¿quién debería “controlar a los controladores”? ¿Cómo se debería organizar la actividad para evitar de raíz estos problemas que, en mayor o menor grado, parecen estar presentes en todos los países?

Curiosamente, la primera solución adoptada en muchos países consistía en que el control del tráfico aéreo dependiera del ejército, con lo cual su personal estaba más o menos militarizado, hecho que supone unas reglas de juego muy diferentes, que modifican sustancialmente el poder negociador, como se ha visto transitoriamente en España. (¿Por qué esa solución parece haber dejado de ser viable?).

Una solución más lógica podría ser el que las aerolíneas (o un consorcio de ellas) fueran propietarias o al menos gestionaran el sistema de control, un poco a la manera cómo se relacionan las principales entidades financieras y sobre todo los bancos depositarios con los sistemas de contratación y registro de títulos cotizados en los mercados de valores, o los sistemas de pago con tarjeta. Esta solución podría explotar sendas ventajas, asociadas a la información y los incentivos. Por un lado, las aerolíneas podrían emplear la información específica de los pilotos para controlar a los controladores. Por otro, las aerolíneas son las primeras que sufren los costes que ocasionan unos controladores poco productivos o retribuidos en exceso. ¿Cómo encaja en este contexto el que los controladores —pero no otro personal de AENA— disfruten de billetes aéreos gratis para ellos y sus familiares?

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