Pautas para reformar la tramitación empresarial

Gobiernos y organizaciones internacionales vienen esforzándose estos últimos años por “simplificar” la tramitación empresarial, pero sus esfuerzos han tenido escaso éxito. A menudo, se han contentado con reducir el número y los costes más notorios de los trámites. Por el contrario, deberían prestar atención a todos los costes —sea cual sea su notoriedad para las usuarios— y asegurar la fiabilidad y, en general, al valor de la información que los registros públicos proporcionan a sus usuarios, tanto públicos como privados.

El motivo de este énfasis en el valor reside en que la inscripción de datos, documentos, contratos y actos jurídicos empresariales en diversos registros públicos (en breve, la “formalización” de la empresa, tanto mercantil como administrativa), es un proceso productivo ordinario. Como tal, no sólo origina costes, sino que también y fundamentalmente proporciona servicios valiosos, tanto privados como públicos. En cuanto a los servicios privados, la formalización empresarial ha de reducir los costes de transacción que sufren las empresas en sus futuras relaciones con otras empresas; y, en cuanto a los servicios públicos, ha de facilitar las relaciones futuras entre la Administración y las empresas.

Pese a lo valioso de los servicios privados, muchas reformas de los trámites empresariales tan sólo pretenden reducir los costes más notorios de entre aquéllos que pagan directamente las empresas. A menudo, estas reformas sólo reducen los costes visibles a base de aumentar los invisibles. En tales casos, los costes que dejan de pagar las empresas directamente suelen ser asumidos por agencias públicas que las propias empresas acaban financiando, y en mayor cuantía, vía impuestos generales. Peor aun, olvidan que las políticas para minimizar el coste de los servicios registrales corren el riesgo de reducir su valor ineficientemente, un fallo especialmente grave porque unos registros fiables son un catalizador fundamental para la actividad económica, en especial en aquellas transacciones impersonales que caracterizan a las economías de mercado modernas.

En cuanto a los servicios públicos, conviene recordar que Friedrich Hayek consideraba los registros públicos como parte de las actividades nucleares imprescindibles en un Estado liberal . Algunos planteamientos ingenuamente liberales suscriben hoy propuestas de reforma de los procesos de formalización cuya consecuencia primordial sería diluir cualquier tipo de control sobre la empresa, de modo que, de aplicarse tales propuestas, la Hacienda Pública y otros organismos de la Administración no podrían emplear sus registros con fines fiscales. Aparentemente, desean que la Hacienda Pública no pueda cobrar impuestos a las empresas, un desenlace que no sólo es difícil de justificar sino que en la práctica nunca llega a producirse: cuando las reformas deterioran las fuentes de información de Hacienda, ésta crea enseguida nuevo registros fiscales, duplicando trámites.

Estos argumentos son plenamente aplicables a las reformas acometidas en España en los últimos años, pues en su mayoría han obtenido pobres resultados, por faltar voluntad política para reformar lo importante y, además, errar en el diagnóstico, con lo que han acabado por reformar lo accesorio. Así, en los últimos años, se han realizado esfuerzos considerables para reducir las cargas burocráticas, pero sólo se han efectuado cambios cosméticos en aquellos trámites que suponen un freno importante a la actividad económica. Es éste el caso, en especial, de las licencias de actividad y apertura. En cambio, se han reformado varias veces los trámites societarios, pese a que en España éstos son relativamente rápidos y poco costosos. Además, dentro de los trámites societarios, se ha incurrido en un coste notable para comprimirlos todos, en lugar de suprimir o posponer aquéllos que resultan superfluos o menos útiles en la economía actual.

En gran número de sectores, el actual régimen de licencias previas de actividad y apertura sólo sirve intereses espurios: fundamentalmente, impide la entrada de nuevas empresas, protegiendo a las empresas instaladas; y posibilita la corrupción de los encargados de tramitar y conceder las licencias. Convendría invertir la situación actual en varios sentidos. Primero, la norma general ha de ser la de libertad efectiva para iniciar actividades y abrir establecimientos. Cuando se exija licencia, ésta ha de ser única, sin necesidad de que intervengan varios organismos; y además concederse de forma automática por silencio administrativo una vez trascurrido un cierto tiempo tras la solicitud. Por último, en todo caso, las excepciones han de cubrir un ámbito reducido y estar definidas por ley estatal de forma taxativa y cerrada. Debemos, pues, modificar radicalmente el régimen de licencia previa de actividad y apertura, pasando a una excepcionalidad de dicho régimen que esté tasada de manera efectiva y con rigor, acabando así con una situación caracterizada por la corrupción y el abuso del sistema para impedir la competencia.

En cuanto a los trámites empresariales, su reforma debe comprender su racionalidad y dificultades, para así optimizar el valor añadido de las instituciones, y no sólo reducir aquellos costes que pagan de forma más directa y visible las empresas. La tramitación empresarial es necesaria y socialmente útil: fundamentalmente, la tramitación contractual sirve para reducir costes de transacción privados mientras que la tramitación administrativa (relacionada con materias fiscales y laborales) sirve sobre todo para manejar efectos externos y bienes públicos. Como queda dicho, las reformas que sólo atienden a los costes más visibles para las empresas marginan elementos esenciales, sobre todo el valor social de los servicios, e incluso otros costes que acaban siendo pagados de forma menos visible por las empresas y los ciudadanos. Sucede así, por ejemplo, cuando se agiliza la tramitación “gratuita” a base de crear ventanillas públicas, tan costosas como improductivas, y financiadas con impuestos generales en vez de con tasas cobradas a los usuarios. En resumen: la reforma administrativa ha de buscar la eficiencia, considerando todos los costes y beneficios, y no sólo reducir aquellos costes que resulten más visibles para los usuarios.

El hecho de que tanto la tramitación contractual como la administrativa sean necesarias para corregir fallos del mercado no impide que ambas padezcan, a su vez, todo tipo de fallos y disfunciones, como suele suceder con toda intervención pública de la actividad económica. En el ámbito contractual, por ejemplo, se mantienen en España reservas de actividad profesional trasnochadas; mientras que, en el ámbito administrativo, se manipula el régimen de licencias para introducir barreras a la entrada de nuevas empresas.

Una reforma que en verdad responda al interés público no puede sustraerse a estas dificultades, enraizadas en el juego de los intereses privados y la captura de rentas. De lo contrario, acaba dedicando recursos públicos para reformas triviales, cuando no contraproducentes. Ha sucedido así, por ejemplo, con la iniciativa “Sociedad Limitada Nueva Empresa” (SLNE), la cual ha dedicado recursos ingentes para comprimir todos los trámites y lograr unos resultados pírricos. Tan sólo los costes de informática necesarios para procesar las primeras 2.001 SLNEs constituidas entre 2003 y 2006 fueron de 5.560 euros por sociedad, casi el doble de su promedio de capital social. Aún en 2009, seis años después de que arrancara el sistema informático construido para la tramitación telemática de las SLNE, el CIRCE, éste sólo procesaba un 1,61% de todas las sociedades constituidas en España, pese a que en 2007 empezó a tramitar sociedades de responsabilidad limitada.

Alternativamente, hubiera sido mucho más eficaz suprimir trámites innecesarios. Por ejemplo, en el ámbito que ha sido objeto de reforma, el de la constitución y el funcionamiento de las sociedades mercantiles, las circunstancias actuales aconsejan revisar la obligatoriedad de la intervención notarial, dándole carácter voluntario para aquellos socios y sociedades que la deseen, como ya sucede en otros países con sistemas jurídicos y notariales similares al español. Es éste el caso, por ejemplo, de Francia y Portugal, donde la ley no requiere notario ni siquiera en la constitución societaria y mucho menos en otros trámites de menor entidad jurídica. Además de los beneficios que se desprenderían para las empresas, esa libertad proporcionaría a la profesión notarial los incentivos que ésta necesita para, tras dejar de proporcionar servicios triviales, artificialmente caros y poco útiles, empezar a innovar y adaptarse a las demandas actuales del mercado.

En la misma línea, procede reducir el carácter imperativo de la legislación societaria con el fin de adaptarla a las circunstancias actuales de los mercados, eliminando mecanismos de supuesta protección de los inversores que tienen hoy escasa virtualidad pero que generan notables costes administrativos y jurídicos. Es el caso, en especial, de los asociados al mantenimiento del capital social, la definición del objeto social y la publicación de anuncios en prensa (éste último, sólo parcialmente suprimido en fechas recientes). Simultáneamente, procede desarrollar con mayor detalle el contenido dispositivo de dicha ley, para reducir los costes de transacción de las sociedades y, en particular, sus costes jurídicos. Una de las principales concreciones de este mayor contenido dispositivo debe ser la configuración de la ley o sus anexos de modo que ésta defina varios estatutos sociales estándar, de tal modo que no sea necesario redactar estatutos al constituir la mayoría de las sociedades, sino que a sus fundadores les baste con remitirse a la Ley. En breve: es preciso liberalizar y completar la ley de sociedades de capital, reduciendo su carácter imperativo pero extendiendo su contenido dispositivo.

Complementariamente, por ser una condición esencial para la eficacia de los registros públicos, tanto mercantiles como administrativos, conviene reforzar los mecanismos que permitan identificar a los declarantes, mecanismos que se han deteriorado notablemente con los procesos de urbanización e inmigración de las últimas décadas. Estos cambios, por un lado, han hecho imposible la “fe de conocimiento” notarial, y por otro, están dificultando crecientemente la identificación mediante documentos de identidad. La solución pasa por facilitar el uso directo por los propios declarantes de su firma electrónica avanzada, lo que ofrece la ventaja adicional de permitir que todo tipo de documentos se pueda firmar a distancia con total garantía y formalidad.

En el terreno organizativo, toda reforma de la burocracia ha de contemplar con escepticismo las soluciones basadas en crear nuevas burocracias. No sólo no resuelven los problemas antiguos, sino que en general los multiplican y agravan. Tras su fachada de modernidad, esos nuevos organismos sólo logran derrochar recursos para multiplicar los viejos defectos de la Administración. La reforma de la tramitación empresarial no ha sido una excepción, como demuestra el alto coste y casi nulos resultados logrados por las iniciativas desarrolladas en este terreno, sobre todo la SLNE, con su red de PAIT y el sistema informático creado para gestionar la tramitación telemática (el CIRCE). En consecuencia, las futuras reformas deben centrarse en reformar los procedimientos y organismos ya existentes, sin crear nuevos organismos ni asumir nuevas funciones, por muy modernas que éstas puedan parecer.

En cambio, la clave para reformar la Administración consiste en explotar sus complementariedades con la iniciativa privada, de forma especial en el desarrollo de “ventanillas únicas” competitivas. Las iniciativas de modernización desarrolladas en el ámbito de los trámites fiscales por la Agencia Tributaria puede servir, si no como modelo, al menos como indicador de la dirección correcta, en cuanto a la posibilidad de conjugar las iniciativas pública y privada, aprovechando sus respectivas ventajas comparativas. De este modo, la Administración se limitará a establecer estándares y reglas de comunicación mientras que los agentes y gestores privados desarrollarán sistemas múltiples de relación con los usuarios finales, dentro de una lógica de mercado y llegando a funcionar efectivamente como ventanillas únicas, pero en régimen de competencia y, por tanto, con potentes incentivos para proporcionar servicios útiles.

En resumen: las reformas incurren en costes ingentes para simplificar la formalización inicial de la empresa (sobre todo, la constitución de sociedades), pero mantienen trámites innecesarios y, sobre todo, olvidan la necesidad de que los registros empresariales proporcionen evidencia sólida para futuras decisiones judiciales y administrativas. Es necesaria una estrategia más ambiciosa, orientada a mejorar la eficiencia institucional, en la que se identifiquen y supriman trámites obsoletos y se asegure la fiabilidad de los registros, una fiabilidad imprescindible para que puedan desempeñar eficazmente su función social: reducir los costes de transacción totales de las empresas. Esa estrategia ha de acometerse en colaboración con los servicios privados de asesoría y ayuda a la tramitación, manteniendo en el ámbito público aquellos servicios que requieren independencia por parte del decisor, pero aprovechando en los demás las ventajas comparativas de la iniciativa privada.

Esta nota resume algunos de los argumentos desarrollados en Benito Arruñada, Formalización de empresas: Costes frente a eficiencia institucional, Thomson Reuters, Cizur Menor, 2010. Fue publicada como “Pautas para reformar la tramitación empresarial” en Foment del Treball Nacional, núm. 2132, 2011, pp. 30-33.