Más burocracia para proteger al cliente financiero

The Objective, 14 de mayo de 2023

El Congreso está a punto de crear un nuevo organismo encargado de proteger al cliente financiero, la Autoridad Independiente de Defensa del Cliente Financiero, la cual centralizará y potenciará los tres servicios de reclamaciones hoy a cargo del Banco de España, la CNMV y la DG de Seguros.

Dada la congestión que sufren los juzgados, es lógico que se piense en adoptar soluciones complementarias, desde promulgar códigos de conducta a poner en pie mecanismos alternativos de resolución de conflictos.

No obstante, antes de precipitarnos a crear nuevos organismos, convendría ampliar el foco de análisis para tener en cuenta más factores, diagnosticar mejor la situación y encontrar remedios más eficaces que la mera acumulación de organismos burocráticos.

Ciertamente, los conflictos entre clientes y entidades financieras aumentaron de forma notable durante la pasada crisis financiera. Pero debemos ponderar cuánta de esa conflictividad aparente se debió a fallos genuinos del mercado y cuánta al deseo político de favorecer a los deudores insolventes en una situación de crisis económica, haciendo política social a costa de, en primera instancia, los acreedores; y, en última instancia, los demás deudores y los contribuyentes.

Asimismo, también deberíamos considerar en qué medida esa conflictividad no fue exacerbada por la aparición de una industria del litigio masivo que está siendo subvencionada por varias vías. En cuanto a la prestación de servicios, por la práctica inexistencia de tasas judiciales y por permitir que sus protagonistas se disfracen a menudo como oenegés de consumo y disfruten por ello de subvenciones y ventajas procesales. En cuanto a su insumo fundamental, por la práctica gratuidad de los estudios de derecho.

Esta línea de reflexión enseguida sugiere la posibilidad de estrategias alternativas. Antes de crear o potenciar burocracias con funciones parajudiciales convendría al menos revisar la organización del sistema judicial propiamente dicho, con vistas a mejorar su eficacia, modificando no sólo de dotaciones, sino sobre todo tasas, procedimientos y carreras profesionales. Es ilusorio que se pretenda resolver los problemas del sector público creando nuevos órganos que reproducen —cuando no empeoran— la estructura organizativa de los ya existentes.

En el ámbito financiero, también procede repensar el gatekeeping notarial de las transacciones que requieren escritura pública, como son los contratos hipotecarios. Al discutir los remedios a los desajustes que puso de relieve la crisis financiera no parece que hayamos prestado gran atención a la posibilidad de reforzar los mecanismos de responsabilidad y modificar los demás incentivos que pesan sobre estos fedatarios públicos, tanto monetarios como relativos a la competencia, independencia y concentración de su actividad.

Por último, sería oportuno intensificar la competencia en los mercados afectados, pues es sabido que esa competencia proporciona la solución más eficiente, al evitar que muchos conflictos lleguen siquiera a plantearse, sobre todo cuando la justicia ordinaria despliega todo su potencial preventivo.

El diseño organizativo de la Autoridad también es mejorable. De incurrir en los costes que entraña una reforma de este calibre, hubiera sido preferible que la supervisión prudencial de la solvencia estuviera encomendada al Banco de España y que la CNMV se encargara de todo lo relacionado con la conducta, en ambos casos para todo tipo de entidades financieras.

En cambio, el Gobierno ha optado por centralizar en ella la resolución administrativa de conflictos pero mantener no sólo la supervisión prudencial sino también la de la conducta en los tres organismos ya existentes. Cuatro órganos tendrán así competencias en materia de protección del consumidor, por lo que se solaparán las funciones de supervisión de la conducta, que siguen en manos de los supervisores y de resolución administrativa de conflictos, que pasan a la nueva Autoridad. Pueden así acabar padeciendo los defectos de captura, descoordinación y deseconomías de escala que son propios de ambos tipos de modelos, centralizados y especializados.

Por lo demás, en la práctica, el éxito de toda regulación depende de que se asegure una independencia efectiva del regulador. En este sentido, es dudoso que el nuevo órgano suponga avance alguno, pues no se concreta suficientemente el nombramiento de sus altos cargos, de los consejeros electos ni de los cargos directivos, y adolece de escasa supervisión parlamentaria.

La única independencia bien garantizada es la económica, pues la Autoridad se financiará con una tasa anual que cubrirá todos sus gastos, que pagarán las entidades y cuyo importe individual se establecerá mediante prorrateo: el 40 % de los gastos en función del peso de las reclamaciones resueltas de esa entidad entre las resueltas para todas las entidades; y el 60 % en función del peso de las reclamaciones contrarias a esa entidad entre las contrarias a todas las entidades.

Esta fórmula debería penalizar a aquellas entidades contra las que se admitan y resuelvan más reclamaciones, supuestamente las menos cumplidoras con sus clientes. Pero, al no cobrar tasa alguna al denunciante, le incentiva a no desistir en sus pretensiones así como a presentar reclamaciones frívolas, por lo que las entidades y, en definitiva, la mayoría de sus clientes estarán subsidiando a los clientes más oportunistas y a la industria de la litigación en masa.

Para agravar el problema, es probable que el coste de este nuevo órgano tienda a crecer sin límite, debido a los pésimos incentivos que se le dan en cuanto a costes y volumen de actividad. Por un lado, el que los aumentos de gasto generen mayores ingresos no anima a que la Autoridad economice en el uso de recursos. Por otro lado, el que los ingresos aumenten con el número de reclamaciones incentiva a sus responsables aumentar su demanda de reclamaciones, para así ser más importantes y a sabiendas de que el consiguiente aumento de costes estará, en todo caso, cubierto por un aumento de sus ingresos. Tenderán, en suma, a incurrir en un coste unitario excesivo y a procesar demasiadas reclamaciones.

Por todo ello, es de temer que, lejos de servir a los intereses de la mayoría de los consumidores financieros, es de temer que esta nueva burocracia sirva intereses minoritarios: los de los burócratas y los de la boyante industria de la litigación masiva.

Más información:

Arruñada, Benito (2023), “Comentario sobre la nueva Autoridad de Defensa del Cliente Financiero”, FEDEA, Apuntes de economía, núm. 2023-11, 13 de mayo.